싱가포르의 개발이익환수제도

 

싱가포르

1) 개발이익환수제도의 연혁

 
싱가포르는 1965년부터 「계획법」(Planning Act)에 의거하여 개발허가로 인한 토지가치 상승분에 대해 개발부담금(development charge)을 부과하고 있다. 즉, 실업, 주택부족, 토지 및 자원부족의 문제를 해결하기 위한 강력한 국가정책의 일환으로 공공주택공급 등을 시행하였으며, 이와 함께 토지의 국유화를 통해 원천적으로 개발이익을 환수하고 있다. 즉, 개발이익 환수 자체에 목적이 있기보다는 국가 전체의 발전을 위한 과정의 일환으로 개발이익 환수체계가 갖추어졌다고 할 수 있다.
 
1966년 「토지수용법」(Land Acquisition Act)으로 국가가 공공의 목적이나 이익, 공공시설, 공익을 위하여 또는 주거․상업․공업을 위해 필요한 경우 토지를 취득할 수 있는 권한을 부여하였다. 1960년에는 국가가 이미 44%의 토지를 소유하고 있었고, 1985년까지 76%의 토지가 국유가 되었다. 이와 같이 국유화된 토지는 주로 99년간 임대를 통해 민간에게 공급되었고, 최근에는 민간에 매각하는 등으로 인해 국유지의 비율이 줄어들고 있다.

1996년 이후 부동산시장 안정화 대책의 일환으로 부동산 매매시 취득세와 등록세를 부과하고 있으며, 이에 따라 양수인은 계약 후 14일 이내에 부동산 취득에 따른 취득세를 납부해야 하며, 양도인은 주거용 부동산을 3년 내 매각하는 경우 등록세를 납부하도록 하고 있다. 또한 「재산세법」(Property Tax Act)에 따라 모든 토지소유자에게 재산세를 부과하고 있는데 2009~2010년 싱가포르의 재산세는 총 19억 6천 달러에 이르렀으며, 이는 전체 정부수입의 5%, 싱가포르 전체 GDP의 0.7%에 해당하는 규모이다.

싱가포르에서는 개발이익이 기본계획의 변경으로 인해 토지소유자의 노력 없이 얻어지는 우발이익(windfall gain)의 성격을 가지고 있다고 인식됨으로 인해 개인의 노력이 아닌 계획허가 등으로 인한 이익을 방치할 경우 불공평한 부의 축적을 용인하는 계획의 적용이라는 비판을 받게 된다. 비록 계획허가가 공정한 계획적 관점에서 이루어졌다 하더라도 개발밀도를 증가시키기 위해 신청한 개발계획이 불허된 토지소유자들이 소송을 제기하기 때문에 불로소득의 일부를 환수하는 것은 사회적 형평성 유지 차원에서 반드시 필요한 제도로 인식되고 있다.

 

2) 개발이익환수제도 운영 현황

싱가포르는 토지가치 증가를 세 가지 유형으로 분류하고 있다. 첫째, 인플레이션과 일반적인 지역사회의 영향으로 인해 발생한 일반적인 개발이익(general betterment), 둘째, 도로를 비롯한 기타 사회공공시설 등과 같은 적극적인 지역개발사업의 실시로 인한 특별한 개발이익(special betterment), 셋째, 계획허가의 승인으로 인한 계획개발이익(planning betterment)으로 구분한다. 이 중 일반적인 개발이익과 특별한 개발이익으로 인한 토지가치의 증가에 대해서는 직접적인 과세대상에 포함시키지 않고 있다. 또한 싱가포르는 개발이익을 자본이익(capital gain)으로 이해하고 도로 등의 기반시설 확충과 같이 일반적인 토지개량에 의한 것이 아니라 도시계획 변경에 따른 우발이익으로 간주하고 있다.

싱가포르는 민간 부동산 거래시 자본이득에 대해 과세하지 않고 토지의 국유화 과정에 의존하여 개발이익을 환수하는데, 이와 같은 정부의 활동은 「도시계획법」(Planning Act), 「토지수용법」, 「토지임대제한법」(Control of Land Rent Act)에 근거한다. 즉, 싱가포르는 「도시계획법」에 의해 개발행위로 인한 토지가치의 증가분에 대해 개발부담금을 부과하고 있는데 이는 1958년 기본계획에 따른 구역별로 부과되며, 각 구역의 개발밀도와 개발행위의 목적에 따라 부담금의 부과금액이 차등화 된다. 계획 또는 보존허가에 의한 모든 토지개발에 대해 개발부담금을 관할 관청에 납부하도록 한다. 단, 계획허가나 보존허가가 10년 또는 특정 기간에만 적용되는 경우는 제외한다.

주요 개발이익 환수방법은 토지의 국유화나 상환, 조세 형태로 직접 부담금을 부과한다. 전 국토의 약 79%를 국가가 통제할 수 있고, 그 나머지도 국가가 취득할 수 있는 권한을 가지므로 민간이 개발하기 위해서는 국가소유의 토지를 판매하거나 임대하는 방식을 취하게 된다. 조세형태의 부담금으로는 재산세와 취득세가 있는데 재산세는 매년 모든 토지소유자에게 부과된다. 또한 개발이익은 소득세로 환수되고 있는데, 계획당국의 명백한 계획허가에 의해 직접적으로 발생한 불로소득을 환수하기에는 한계가 있으므로 일종의 세금형태로 개발부담금 제도가 도입․운영되고 있다.

토지개발과 관련하여 납부해야 하는 개발부담금은 해당 토지에 대한 개발기준가치(development baseline)와 개발최대가치(development ceiling)의 차액이다. 이 때 개발기준가치는 개발허가에 대한 개발부담금이 납부 완료된 경우, 동법이나 폐지된 법률상 어떠한 면제나 감면으로 인해 개발부담금이 부과되지 않은 개발허가의 경우, 개발허가 당시 시행중인 법률상 개발부담금이 부과되지 않는 개발허가의 경우 중 하나 이상을 충족시키는 토지에서 개발허가를 득한 개발의 가치이다. 개발기준가치와 개발최대가치는 규정된 방법과 부과율에 따라 계산된다. 따라서 개발업자는 도시기본계획에 규정된 기준 개발용적률을 넘는 경우나 지가상승을 유발하는 용도지역의 변경이 일어나는 경우 증가한 토지가치에 대하여 개발부담금이 부과된다. 개발부담금은 고정부과율표(Schedule of fixed rates)에 의한 부과방식을 채택하고 있다. 세무서장이 전문가를 고용하여 현지조사를 실시한 후 조사결과를 바탕으로 매 6개월마다 개발부담금 부과율표를 수정․공표한다.

개발부담금은 도시기본계획에서 정하고 있는 허용 용적률을 초과하여 고밀 개발을 할 때 발생하는 토지가치 증가분을 평가하여 부과한다. 1958년 도시기본계획에 따라 각 구역별로 부과되며, 각 구역의 개발밀도에 따라 부과금액이 다르다. 싱가포르 전역을 주요 기능에 따라 구역을 나누고 각 구역별로 용도지역을 세분한 뒤 개발행위의 유형과 목적에 따라 개발부담금을 차등 적용하고 있다. 이렇게 나뉜 구역 내에서 발생하는 각각의 개발목적을 용도그룹으로 세분화하고 있으며, 용도그룹을 바탕으로 도시계획규칙 별표 1에서 규정하고 있는 개발부담금 부과율표에 따라 구역 및 용도별로 고정된 부과율로 개발부담금을 부과한다.